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张守文:要素市场化配置的经济法调整

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   内容提要:在全面深化改革的过程中,要素市场化改革是重点和难点,对其不仅需要经济政策的推动,更需要经济法的保障和促进。目前,在要素领域普遍存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构,会影响市场主体对要素的平等获。贾率谐』颇岩怨嵬,降低资源的配置效率,上述体制机制问题尤其需要经济法解决。为此,应在保障社会公共利益、维护公平竞争秩序的前提下,通过加强经济法的系统调整,推进要素市场体系建设,促进要素市场的公平竞争并强化价格规制,从而为构建现代化经济体系奠定基础。运用经济法促进要素市场化配置,需要处理好改革与经济法、政府与市场、体制与机制、中央与地方“四大关系”,这既有助于构建新发展格局,促进高质量发展,也有助于深化经济法学理论,拓展社会科学相关领域的交叉研究。

   关键词:要素;市场化;改革;经济法;二元结构

 

一、背景与问题

   在我国全面建设现代化国家的新发展阶段,需要建立现代市场体系和现代经济体制,以构建“双循环”的新发展格局,推动现代化经济体系的形成。而上述体制、格局、体系的确立,尤其需要深化经济改革,扩大要素市场化配置的范围。这是当前破解相关体制机制障碍,推进经济高质量发展的重要路径。

   基于要素市场化配置的重要性和紧迫性,国家多次出台相关政策,着力推动“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”,以保障市场主体能够更为顺畅地通过市场途径获取相关要素。对于要素的类型或范围,著名经济学家配第、斯密、萨伊、马歇尔、诺斯等都有过重要概括,只是随着时代的发展,要素类型也在不断增加。其中,劳动力、资本、土地、技术、数据或信息等,对于市场主体的生产经营至为重要,已成为公认的要素。上述要素能否自由流通、自由交易,各类主体能否根据需要平等获。厥谐∈欠裢骋豢、竞争有序,会直接关乎每个市场主体的权益,从而影响社会再生产和整体经济运行,以及新发展格局的构建。只有持续推进要素的市场化配置,建设更加完善的要素市。⑶炕嘤Φ暮旯鄣骺睾褪谐」嬷,才能进一步形成现代市场体系、现代产业体系和对外开放体系,推动公平分配和区域协调发展,从而实现现代化经济体系的整体构建,为国家的全面现代化夯实经济基础。

   从“商品—要素”的二元结构看,在我国从计划经济转型为市场经济的过程中,相对于商品市场化的迅速推进,要素市场化较为缓慢,并呈现从政府集中控制到市场分散配置的渐进趋势。因此,研究要素市场化问题,既要从体制机制的维度,关注要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”等共通性的二元结构,又要基于各类要素市场的特殊性,揭示要素市场与商品市场之间,以及各类要素市场之间的差异性,从而提升解决要素市场化问题的针对性。

   此外,在推进要素市场化改革过程中,尽管经济政策的手段被广泛采用,但相关政策的落实都离不开法律保障。因此,必须重视与要素市场化相关的多种法律制度,特别是经济法制度。事实上,各类要素的市场化配置均与经济法的调整直接相关,并且,上述共通性的二元结构及其对应的“政府与市场关系”,都是经济法调整需面对的基本问题,并且,与此相关的改革、分权等问题的解决,也都需要加强经济法调整。

   可见,对于要素的市场化配置,不仅需要经济学的探讨,还要加强法学研究,尤其应从经济法的理论和制度层面,分析其与经济法调整的紧密关联,以及加强经济法调整的必要性,探讨如何通过加强经济法的调整,完善要素市场化配置的体制机制,从而促进要素市场的公平竞争,提高要素资源配置效率,进而通过建立现代市场体系和现代经济体制,推动现代化经济体系的构建和经济社会的高质量发展。

   有鉴于此,本文拟从“改革与经济法关系”的维度,分析要素市场化改革与经济法的紧密关联,并从“政府与市场关系”的维度,提炼要素领域存在的多层次“二元结构”,分析要素市场化改革需要经济法解决的体制机制问题;在此基础上,将结合要素市场化的重点目标,着重从引入市场机制的视角,探讨如何构建更加完善的要素市场体系,推进现代化经济体系的构建,以及如何运用经济法加强整体调控和规制,并解决具体的公平竞争和价格规制问题。

   本文力图说明:第一,中国的要素市场化,是一个不断深化改革和加强经济法治建设的过程,其中,经济法的调整尤为重要;第二,基于要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”等共通性的二元结构,既要保护市场主体的私人利益,也要考虑国计民生,保障社会公共利益,并依据经济法进行特别市场规制;第三,要素市场化配置需要建立健全要素市场体系,解决好要素市场的公平竞争和价格规制问题,推进现代化经济体系的构建,对此展开经济法的系统调整,更有助于构建新发展格局,促进高质量发展。

 

二、要素市场化:改革与经济法关系的维度

   我国从计划经济到市场经济的巨变,一直贯穿着市场化改革的主线。而与改革相伴生的经济法,则对相关改革具有重要的保障和促进作用。当前,推进要素的市场化改革,是我国深化改革的重要方向,经济法的调整同样应发挥重要作用。因此,有必要从改革与经济法关系的维度,探讨要素市场化改革与经济法之间的紧密关联,从而揭示加强经济法调整的必要性。

   自1978年以来,我国经济体制改革的重要路径,是从传统的计划经济体制过渡到有计划的商品经济体制,再转变为现行的市场经济体制。在推进市场化改革的过程中,商品(包括服务)的市场化程度不断提高,而要素的市场化改革则进展缓慢。其中,在改革开放初期,对土地、劳动力、技术等要素的商品属性的理论探讨以及相应的制度安排,释放了国家对要素的严格管控逐渐松动的信号,使相关要素得以陆续进入市。馐鞘凳┮厥谐』渲玫那疤。

   我国的要素市场化改革,始终贯穿着从计划管理、政府控制逐渐转向市场调节、市场配置的变革主线。只是由于变革速度较为缓慢,已影响整体改革的持续深化,国家近年来才持续推进要素的市场化配置。针对要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的“二元结构”及其带来的诸多问题,尤其应强调市场调节或向市场配置倾斜,这是要素市场化改革的重要目标。但该目标的实现不能仅靠市场之手。面对各要素领域存在的计划管理因素或政府控制方式,只有依法进行体制改革,完善相应的市场机制,才可能将要素市场化配置持续推向前进。

   目前,推进各类要素的市场化改革,已成为我国全面深化改革的重点和难点。为此,应审视各类要素配置在理论、制度层面的转变,准确把握改革的方向,并基于经济体制改革与经济法的紧密关联,充分发挥经济法调整在推进要素市场化方面的重要作用。

   例如,在土地要素方面,基于宪法规定的两类土地所有制,我国形成了二元土地制度。但在改革开放前,土地流转曾受到严格限制。直至20世纪80年代后期,通过修改《宪法》和《土地管理法》等制度变革,我国才明确土地也具有商品属性,并确立了国有土地的有偿使用制度。土地的“有偿使用”,对于提升土地使用效率,实现土地要素的市场化配置极其重要。在城乡二元结构、土地二元结构之下,随着国有土地使用权出让、转让,以及农村土地流转等制度的确立,土地要素的市场化配置范围不断扩大。尽管如此,《土地管理法》有关“国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权”“国家实行土地用途管制制度”等规定,以及对土地的计划管理等,都会限制土地要素的市场化。此外,与土地相关的财税法、金融法、计划法等经济法制度,对土地要素的市场化配置亦存在重要影响,并在很大程度上影响着“土地财政”“土地金融”等问题的解决。

   又如,在资本要素方面,我国在计划经济时期,以国企为主导的经济活动主要由国家计划管理,从而使国家拨款的方式占主要地位。直至20世纪80年代初,随着“拨改贷”等改革的落地,国企以支付利息为条件获取贷款的方式才普遍实行,由此开启了金融领域商品化和市场化进程,并带动了货币市场、证券市场、保险市场等多种金融市场的逐渐形成,使各类经济主体的间接融资或直接融资日益普遍化,从而有力地促进了利率市场化改革。在不断提升资本要素市场化程度的过程中,《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等金融立法中的经济法规范,都起到了重要的推动作用。

   再如,在技术要素方面,基于技术对促进经济增长的重要作用,能否实现技术的有偿转让,并由此形成对技术创新的有效制度激励,会在相当大的程度上影响技术与经济的协同发展。为了提升技术研发、转让、利用方面的市场化水平,国家曾制定《技术合同法》《促进科技成果转化法》等,并大力强化知识产权立法,同时,也通过相关财税法、金融法、产业法等规定,促进技术创新和技术转让,以发挥经济法的“促进法”功能。上述各类制度安排,对促进技术要素的市场化配置,推动技术创新,保障经济的持续稳定发展等,都发挥了重要作用。

   正是通过上述领域的改革和经济法等相关法律的调整,我国建立了土地市场、资本市场、技术市场等各类要素市场。鉴于这些市场不同于一般的商品市。哂懈髯缘奶厥庑,我国对其实施分行业分部门管理或监管。但此类管理或监管主要侧重于经济领域,旨在解决特定经济问题,因而不应等同于一般的行政管理,可将其归入广义的市场监管,并相应加强经济法调整。

   不同时代的经济形态都有其倚重的要素形式。例如,农业经济时代的土地,工业经济时代的资本,数字经济时代的数据等,都分别是上述经济形态下最重要的要素。由于这些要素不可或缺,其产权界定、权利转让、市场监管等尤为重要,需要相关法律对其配置问题作出具体规定。

   事实上,各类要素市场作为一种“市场”,都会涉及相关要素的交易或权利转移,但基于要素权利的重要性,在法律上一般要对其作出特殊规定。同时,各类要素市场作为“特殊市场”,同样应对其进行市场规制,并应由专门机构依据专门立法来实施。鉴于对要素市场的监管体现了对国计民生的重视和对社会公共利益的专门保护,相应地,在经济法领域会设定不同于一般市场规制的制度,以对各类要素市场进行“特别规制”。

   总之,随着要素市场化改革的不断深入以及各类要素市场的建立,相应的经济法立法亦不断生成。中国的要素市场化,同经济改革和经济法治建设都密切相关。持续推进要素市场化配置,尤其需要改革经济体制、完善市场机制,并加强相应的经济法保障和促进。因此,基于要素市场化改革与经济法之间的紧密关联,应在要素市场化配置方面加强经济法的有效调整。

 

三、要素市场化改革需要经济法解决的体制问题

   从改革与经济法的一般关系看,一方面,经济改革有助于促进经济法规范的生成,是推动经济法制度变迁的重要动力,同样,要素市场化改革也会带动相关经济法制度的生成、变革和发展;另一方面,经济改革要于法有据,需要得到经济法的确认和保障,同样,要素市场化改革也要符合经济法的相关要求,并通过经济法的调整来加以保障和促进。

   如前所述,推动要素市场化改革,需要破除相关的体制机制障碍,而要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构,则是要素管理体制和相关市场机制的集中体现。基于上述二元结构带来的问题,要素市场化改革的主要目标,就是在不断优化要素管理体制的前提下,持续引入市场机制,建立要素市场体系,扩大要素市场化范围,提升要素资源配置效率。为此,应通过有效的宏观调控和市场规制,完善要素管理体制和相应的市场机制,推进现代市场体系和现代经济体制的构建,这是经济法调整要解决的主要问题。

   鉴于要素管理体制非常重要,直接影响相关市场机制作用的发挥,因此,下面将分别讨论要素管理体制的共通性的二元结构,以及各类具体要素管理体制的特殊二元结构,从而为后面有关要素市场机制、要素市场体系建设的讨论奠定基础。

 

(一)要素管理体制的基本问题

   在推进要素市场化改革的过程中,现行的要素管理体制是导致要素配置诸多问题的重要原因,被视为阻碍要素市场化的根本因素。只有切实优化各类要素管理体制,才能持续引入市场机制,不断扩大要素市场化配置的范围,提升要素资源的配置效率。为此,应从法律层面解决要素管理体制存在的问题。

   基于要素的特殊性和重要性,我国主要通过经济法、行政法、社会法等部门法,特别是具体的劳动法、土地法、金融法、科技法、信息法等多种法律制度,分别确立了相关要素的管理机构,从而形成了多元的要素管理体制。因此,无论是传统的劳动力要素、土地要素、资本要素和技术要素,还是新兴的数据要素,其管理体制均有其个性或特殊性。但与此同时,各类要素管理体制还具有突出的共性,即普遍涉及计划管理或政府控制,需要在法律层面明确相关权力的分配。其中,要素领域的调控权和规制权配置尤为重要,应通过经济法的调整加以解决。

   源于要素对经济社会发展的特殊重要性,以及计划经济体制的长期影响,要素的计划管理或政府控制被认为存在必要性,使我国的各类要素管理体制都不同程度地保留了若干计划因素,这是形成“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”等二元结构的重要原因。例如,在土地要素、资本要素领域,就存在着土地利用年度计划、信贷计划等,同时,基于城市土地的国家所有权以及国家的金融调控权(如货币发行权)、金融监管权,政府在土地要素、资本要素的配置上仍保留较大控制权,并形成了特殊的土地管理体制、金融管理体制。在上述体制下,计划管理与政府控制相结合,使相关的土地利用总体规划、货币的发行计划等,能够对相关要素配置产生更为直接的影响。

   相对说来,土地、资本等传统要素管理体制会更多涉及计划管理和政府控制,同时,基于国家安全等考虑,数据等新兴要素也会较多涉及政府控制等问题。因此,要素市场化改革的重要方向,就是适度减少计划管理,相对弱化政府控制。但受多种因素影响,“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构,还将在要素领域长期存在,并不因推进要素的市场化而完全改变。

   在上述的要素管理体制之下,基于要素对国计民生的重要性,为了保护国家利益和社会公共利益,需要政府保留一定的资源配置权,因而要素的“市场化”只是一种趋势或导向,其配置不能完全交给市。庥氩ɡ寄岬摹八蛟硕崩砺鄞嬖谀谠谝恢滦。据此,应重视要素的市场化配置在提升效率方面的优势,以及要素的政府配置在保障公平、防止市场失灵方面的重要作用,从而在兼顾效率与公平两大价值的前提下,推进政府与市场两大资源配置系统的协调配合。

 

(二)整体的二元结构与具体的二元结构

   如前所述,在我国的要素管理和配置方面,整体上存在着“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构,这既有经济改革和制度变迁方面的历史原因,也有保障公共利益和国计民生的现实考虑。只有全面权衡效率与公平、自由与秩序、安全与发展等多种价值,才能有效解决二元结构带来的诸多问题。

   基于上述价值体系,从效率、自由和发展价值的角度,应更多强调要素的市场化配置,这也是改革的主要方向;但同时,还需考虑要素市场化可能导致的公平、秩序、安全等问题。只有更好地发挥政府作用,有效维护要素市场的公平竞争秩序,保障国家的经济安全,才能稳步推进要素的市场化。当然,政府的调控和规制旨在防止市场化配置可能造成的负面影响,并不意味着政府一定要直接或主要担当要素配置的主体。因此,应通过上述多种价值的有效权衡,处理好政府与市场的关系,解决上述二元结构带来的体制机制方面的诸多问题。

上述整体的二元结构适用于各类要素配置,因而具有共通性。在此基础上,还要关注各类要素市场特殊的二元结构,以便于对其展开更有针对性的经济法调整。例如:

   在土地要素市。嬖谧懦鞘型恋赜肱┐逋恋、国有土地与农民集体所有土地、建设用地与农用地(特别是耕地)等多种二元结构,由此会影响财政法、税法、金融法、产业法等经济法制度的具体安排。其中,仅从税法的角度看,与上述二元结构相对应,我国专门建立了城镇土地使用税制度和耕地占用税制度,同时,还基于房地产市场调控的需要,建立了土地增值税制度等。上述税收制度融入了保护国家利益和社会公共利益的诸多考量,会直接影响土地要素的市场化配置。

   在资本要素市。嬖谧胖苯尤谧视爰浣尤谧、国资与民资、内资与外资、产业资本与金融资本等多种二元结构,对此,经济法的各类具体制度同样有不同安排。其中,仅从融资方式的角度看,基于我国间接融资比重过高,直接融资占比过低的现状,国家着重推进“多层次的资本市场”建设,从2019年修改《证券法》,大力推行注册制,到2021年设立北交所,扩大金融领域对外开放,等等,都是力图更多发挥市场机制的作用,这些措施都有助于促进资本要素的市场化配置。但要彻底解决资本要素获取的不平等问题,特别是民营企业、中小企业的融资难、融资贵问题,仍然任重而道远。

   在劳动力要素市。嬖谧拍粤τ胩辶、城市劳动力与农村劳动力、企业劳动力与非企业劳动力等多种二元结构,对此不仅要在户籍制度、社会保障制度等方面有所作为,还要通过财政法、税法、金融法、计划法等经济法的调整,有效解决城乡二元结构、区域二元结构等问题,推动劳动力要素的有序流动;同时,还应加强竞争法调整,保障不同类型的市场主体能够平等获取劳动力要素,并由此展开公平的市场竞争。这样,依据经济法实施调控和规制,会更有助于推动劳动力要素的市场化配置。

   与上述要素市场类似,在技术要素市场和数据要素市。捕即嬖诰咛宓亩元结构,例如,主体方面的技术转让主体与受让主体、数据的权利主体与义务主体,客体方面的私人数据与公共数据,等等。在上述主体之间展开的技术要素或数据要素的交易、利用等,都需要加强相关权利保护,同时,在维护市场的交易和竞争秩序方面,既需要《反垄断法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》的调整,也需要《个人信息保护法》《数据安全法》《电子商务法》中的经济法规范发挥重要作用。

   总之,在要素市场化方面,既要在总体上关注各类要素市场普遍存在的具有共通性的二元结构,又要关注各类具体要素市场存在的特殊二元结构,只有不断完善经济法制度,加强经济法调整,才能有效解决上述二元结构带来的诸多问题。此外,在上述的要素管理体制下,需处理好政府与市场的关系,并推动现代经济体制的构建,这是经济法调整需着力解决的基础问题。只有改进要素管理体制,才能进一步引入市场机制,推进要素市场化,构建要素市场体系。

 

四、要素市场化改革的重点目标与经济法调整

   要素市场化改革的重点目标,是在改进上述要素管理体制的前提下,结合各类要素的特殊性及其市场化程度的差异,加强要素市场建设,构建更加完善的要素市场体系,并由此推进现代化经济体系建设。为此,应依据经济法实施有效的宏观调控和市场规制,保障要素市场的公平竞争,加强对要素市场的价格规制,维护市场机制的有效运行。

 

(一)构建更加完善的要素市场体系

   为了改变我国要素市场发展缓慢且不够完善的现状,推进经济社会的高质量发展,应尽快构建能够有效支撑经济长远发展的要素市场体系,这对于促进现代化经济体系的形成尤为重要。

   首先,构建更加完善的要素市场体系,应重视各类要素市场之间的紧密联系。事实上,各类要素市场虽各有差别,但亦有诸多共性,因此,无论从“要素”或“市场”的视角,都应加强各类要素市场之间的协调,从而促进要素市场体系的形成,并发挥其系统功效。例如,土地要素市场与资本要素市场、技术要素市场与数据要素市。约案骼嗍谐∠嗷ブ,都存在紧密联系。其中,土地、技术、数据等要素具有重要经济价值,因而都与融资活动或资本要素市场相关;同时,资本要素市场是否发达,各类主体能否平等获取资本要素,又会直接影响土地、技术、数据等要素的交易,影响相关市场的健康发展。只有不断完善各类要素市。蛊湎嗷ゴ俳,形成体系,才能支撑整体市场经济的发展。

   其次,构建更加完善的要素市场体系,还要关注其与现代化经济体系的各个子体系的紧密关联。事实上,要素市场体系是现代市场体系的重要组成部分,对现代产业体系、公平分配体系、区域协调发展体系、对外开放体系均有直接影响。通过加强要素市场体系建设,有助于促进上述各类体系乃至整个现代化经济体系的构建。

   例如,现代产业体系作为现代化经济体系的重要组成部分,既需要技术要素的自由流动,也需要劳动力、资本、数据等要素的有力支撑。因此,各类要素对现代产业体系的构建具有特别重要的意义。只有推进要素市场化改革,提升要素配置的效率,才能有效推动产业的转型升级,建立完整的现代产业体系,从而提升企业和国家的竞争力,对此需要加强竞争法、产业法等经济法的有效调整。

   又如,现代化经济体系需要有公平分配体系,以有效解决经济社会的稳定发展问题,而各类要素市场则对于解决公平分配问题均具有特殊意义。基于我国宪法规定的“按劳分配为主体,多种分配方式并存”的分配制度,应以按劳动力要素实施的分配为主,按资本、技术、土地、数据等要素进行的分配为辅,但目前劳动力要素以外的多种要素在初次分配中的占比更高,带来了分配差距过大、分配不公等问题,因此,应发挥经济法作为“分配法”的重要功能,通过财政法、税法、金融法、竞争法等经济法制度,调整各类要素在分配中的占比。

   考虑到各类要素在分配结构中的占比不同,应当确立由市场评价各类要素的贡献、按其贡献决定报酬的机制,着重提高劳动报酬在初次分配中的比重;同时,应实施体现技术、数据等要素价值的收入分配政策,并加强相应的经济法调整。如果在各类要素市场的初次分配阶段能适度兼顾公平,并在再分配、三次分配阶段更多体现公平价值,就能更好地解决公平分配问题,保障要素市场化改革的顺利推进。

   再如,在对外开放体系建设方面,劳动力要素、土地要素等曾在吸引外资方面发挥过重要作用。尤其在改革开放初期,在缺少资本、技术要素的情况下,我国主要是用廉价的劳动力、土地等要素来吸引外资,推动对外开放。在上述要素已不再廉价的今天,应着重运用良好的经济法制度,创造良好的营商环境和发展条件,这对于扩大开放更为重要。基于构建“双循环”的新发展格局的目标,我国仍需运用经济法等相关法律制度进一步扩大开放,解决资本、技术、数据等要素的跨国流动问题。

   总之,在要素市场体系建设方面,既要增进各类要素市场的紧密联系,又要强化其与现代化经济体系的各个子体系的协调,这样才能基于系统思维,全面构建和完善要素市场体系,并通过有效的调控和规制,解决要素市场体系运行的相关问题。

 

(二)加强对要素市场体系的调控和规制

   基于要素市场体系的重要性,需要依据经济法对其进行宏观调控和市场规制。为此,应在保障国计民生和社会公共利益的前提下,分别完善各类要素市场的调控和规制体制,并引入相应的市场机制,构建统一开放的要素市场体系,切实维护要素市场的竞争秩序。尤其在区域协同发展方面,更要着力推进要素市场的“一体化”。

   对要素市场的调控和规制,无论是对土地市场、金融市场的调控,还是对技术市场、数据市场的规制,都是为了保障社会公共利益,维护公平竞争的市场秩序,促进经济和社会的良性运行和协调发展,由于要素市场对于市场主体的生产经营至为重要,直接影响商品市场的健康发展和整体经济运行,因此,国家对要素市场建设尤为重视,分别设置专门机构对其进行特别规制,并对要素市场体系的整体运行实施调控。

   例如,在土地要素市场化的过程中,随着《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》的相继修改,土地要素的流动性大为增强,市场化程度不断提高。其中,“招拍挂”制度的实施,推动了城市土地出让市场价格的形成;而“三权分置”改革,则带动了农村土地经营权的流转。同时,国家还通过对土地供应量、土地价格等方面的调控,来影响房地产市场以及整体经济运行。此外,推动土地要素市场化改革,既要稳妥推进农村土地征收与集体经营性建设用地入市,又要健全工业用地市场准入制度和评价体系。这些方面都需要加强相应的调控和监管。自改革开放以来,我国的地方竞争是影响经济增长的重要因素,而土地要素配置则是地方政府实施竞争的重要手段。作为地方政府掌握的重要资源,土地要素具有“准财政”的功能,对招商引资、发展房地产产业等影响巨大,与“土地财政”、地方政府债务等问题直接相关。因此,中央政府和地方政府都高度关注土地调控,以通过土地要素的有效配置,进一步优化产业结构,促进经济与社会的良性运行,以及和谐的央地关系的形成。而上述各方面都需要加强财税法、金融法、计划法等经济法的调整。

   又如,对于资本要素市场的调控和规制也是如此。我国的货币市场、证券市场、保险市场等金融市场从无到有,对市场经济发展起到了重要的推动作用。但如何调整直接融资和间接融资的比重,如何调控市场的货币供应量以保持适度的流动性,如何使金融更好地服务于实体经济,如何有效防范和化解重大金融风险,等等,都是加强资本要素市场的调控和规制需要考虑的重要问题。

   再如,对于新兴的数据要素市。嗣瞧毡楣刈⑹萑啡、交易定价、数据权利保护等问题,因而尤其需要建立相应的数据市场规制制度。对此,《数据安全法》《个人信息保护法》等立法已有一系列监管规范,可以与《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》《电子商务法》等紧密配合,以共同实现对数据市场的综合规制。

   总之,在要素市场化改革过程中,政府在要素的产权界定、价格形成机制等方面只是“逐步淡出”,而并非“完全退出”,同时,政府对要素市场的调控和监管会进一步强化,这与整体经济体制从“管制型”向“调制型”转变是一致的。加强要素市场体系建设,不仅需要民法、行政法、社会法的调整,更需要运用经济法各个部门法的调控和规制手段。例如,对土地要素市场的财税法调控,对资本要素市场的金融法调控,对技术要素市场的产业法规制,对数据要素市场的竞争法规制,等等。但无论是哪个部门法的调控或规制,都应关注要素市场的公平竞争和价格规制问题,这是加强要素市场体系建设需要解决的共通问题。

 

(三)要素市场的公平竞争与价格规制

   建设要素市场体系,促进要素市场化配置,必须引入市场机制,重点是确立相应的价格机制和竞争机制。而确保上述市场机制充分发挥作用,正是经济法调整的重要功能和使命。为此,应着力强化经济法调整,持续解决各类要素市场的公平竞争和价格规制问题。

 

1.要素市场公平竞争的经济法规制

   各类要素市场的建设,都要充分考虑要素自身的特点,确保国有企业与民营企业、内资企业与外资企业、大型企业与中小企业等各类市场主体都能平等获取相关要素,并据此展开公平竞争。为此,应当改革阻碍市场主体平等获取要素的管理体制,推进要素市场的统一开放,确认和保障各类主体在要素交易方面的基本权利,维护公平竞争的市场秩序,这样才能真正引入市场机制,使要素市场的交易和竞争都符合经济规律的要求,从而切实提高经济效率,保障和促进整体经济的良性运行。

   为了保障要素市场的公平竞争,国家应建立要素市场交易平台,并允许和支持各类市场主体参与平台建设;同时,应加强平台治理,完善要素交易信息披露制度,确保交易和竞争的公平性。另外,要素交易平台应当与各类金融机构、中介机构加强合作,形成涵盖产权界定、价格评估、交易担保、保险等业务的综合服务体系,这是保障公平交易和公平竞争的基础。

   为了维护要素市场的公平竞争,还应当加强反垄断和反不正当竞争执法,打破要素市场的地方保护,防止限制各类要素自由流通、阻碍市场主体平等获取要素的行为,不断提升要素市场的监管水平,保护与要素相关的国家安全和社会公共利益,促进要素资源配置的效率提升。

 

2.要素市场的价格规制

   扩大要素市场化配置的范围,就是要充分发挥市场机制的作用,其中,价格机制尤为重要。只有加强要素市场的价格规制,使市场主体能够充分参与要素的定价,才能进一步解决要素市场价格机制不畅的问题,维护公平竞争的市场秩序。

   为此,在各类要素市。加η康饕丶鄹裰饕墒谐【龆,充分体现价格机制或价格信号的功能。例如,在土地要素市。ν晟瞥窍缁嫉丶鄣闹贫ㄓ敕⒉贾贫,逐步形成与市场价格挂钩的动态调整机制;在资本要素市。ξ韧淄平娲罨祭视胧谐±什⒐,提高债券市场定价效率,增强人民币汇率弹性,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定,等等。

   上述价格机制作用的强化,离不开政府有效的价格规制。为此,一方面,政府应由“确定具体价格水平向制定定价规则转变”,构建要素价格公示和动态监测预警体系,逐步建立要素价格调查和信息发布制度,完善要素市场价格异常波动调节机制;另一方面,政府还应强化要素领域的价格反垄断,维护要素市场价格秩序。上述价格规制的框架,有助于明晰要素定价权的分配和行使,使市场主体可依法自主行使要素的定价权。

   在加强价格规制方面,价格法制度尤其应发挥重要作用。由于价格法规范分布于经济法的各类具体制度中,因此,对于要素市场的价格问题,既要从经济法的整体视角展开理论探讨,也要从经济法各具体部门法的视角展开研究,尤其应通过推动《价格法》的修改,不断扩展市场主体的要素定价权。

   总之,建设更加完善的要素市场体系,对于构建现代化经济体系尤为重要。推进各类要素市场建设,需要大量运用经济法的调整手段,依法实施有效的调控和规制,保障市场的公平竞争,加强相应的价格规制。随着要素市场的发展,还应结合各类要素市场的特殊性和现实需要,进一步完善相应的经济法制度和其他法律制度,从而不断解决其中涉及的经济问题和法律问题

 

结论:“四大关系”维度的进一步解析

   基于“关系—体制—制度”的分析框架,无论是要素市场化改革还是相关的经济法调整,都需要处理好一系列重要关系,其中,改革与经济法的关系、政府与市场的关系、体制与机制的关系、中央与地方的关系,是紧密相关的“四大关系”。厘清上述关系,有助于进一步深化要素体制改革,推进要素市场化进程,并不断完善相关经济法制度。

   第一,从改革与经济法的关系看,我国的各类经济改革,都与经济法存在紧密关联。基于全面依法治国、“改革要于法有据”的基本要求,应当充分发挥经济法调整对经济改革的重要推动作用。具体到要素市场化改革方面,尽管我国的市场经济体制已实行多年,但要素领域的计划管理和政府控制仍在一定程度上存在,由此形成的特殊的要素管理体制,已影响要素市场化改革的进程。因此,应深化要素管理体制改革,重新调整政府在要素配置方面的管理权或控制权,并通过简政放权,增加要素资源的市场配置空间。而上述的体制改革,则需要经济法与其他相关法律的确认和保障。

   第二,从政府与市场的关系看,要素市场化改革能否成功,取决于能否有效处理政府与市场的关系。事实上,上述的要素管理体制改革,就是对政府与市场关系的重新调整。基于保障国计民生,维护社会公共利益的考虑,政府在要素配置方面会保留计划因素并加强控制,由此导致的市场机制难以贯通、市场主体平等获取要素困难、公平竞争受阻等问题,会直接影响要素资源的配置效率。为此,应处理好要素领域的政府与市场的关系,通过切实转变政府职能,推进要素市场化配置。鉴于要素市场也是一种“市场”,同样需要公平交易和公平竞争,因而应加强价格规制,维护公平竞争的市场秩序;同时,考虑到统一开放、竞争有序的要素市场体系,对于现代产业体系、公平分配体系、对外开放体系等现代化经济体系的各类子体系均有重要影响,因而应将上述各类体系的建设结合起来,并通过相应的经济法调整加以促进。

   第三,从体制与机制的关系看,要素管理体制对于市场机制的引入和运行,尤其对具体的价格机制和竞争机制都会产生重要影响。在前述的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构中,要素管理体制与市场机制构成了基本的“二元”。由于要素管理体制直接影响市场机制作用的发挥,因此,与整体经济体制从“管制型”向“调制型”的转变相一致,要素领域也应确立“调制型”管理体制,相应地,政府应着重做好要素市场的调控和规制。

   第四,从中央与地方的关系看,在现行要素管理体制下,地方政府同样拥有较大权力,并且,无论是地方政府竞争,还是区域协调发展,以及地方债务问题的解决等,都与相关要素的配置相关。要使市场机制在要素领域充分发挥作用,就要建立统一开放的要素市场。为此,应打破地方保护主义,保障公平竞争,维护市场秩序,只有中央政府实施有力的调控和规制,才能有效协调中央与地方的关系,推动要素市场化改革的持续深化。

   总之,上述“四大关系”的相互协调以及相关问题的解决,都与经济法的调整密切相关。为此,针对上述共通性二元结构以及各要素领域特殊的二元结构所带来的诸多问题,应依经济法实施宏观调控和市场规制,并在效率与公平、自由与秩序、安全与发展等多种价值之间进行有效权衡。

   此外,上述“四大关系”贯穿各类要素领域,体现了要素市场化及其经济法调整的共性。同时,各类具体要素的市场化配置还存在诸多特殊问题,需要分门别类地展开经济法调整。综合上述的共性与个性,基于以往对土地、资本、劳动力、技术、数据各类要素的大量分散研究,可以进一步从要素市场化与经济法调整相结合的视角,统筹考虑“四大关系”的内在关联,进一步展开系统研讨。这不仅有助于深化经济法理论,也有助于拓展法学与经济学、政治学等学科的交叉研究。

 

(责任编辑:刘红臻

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